2.2.1.3 EU:n keskinäisen avunannon lauseke
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tulee EU-sopimuksen mukaan pohjautua jäsen- valtioiden keskinäisen poliittisen yhteisvastuun kehittämiseen, yleistä etua koskevien kysymysten määrittämiseen sekä jäsenvaltioiden toimien jatkuvaan lähentämiseen. Jä- senvaltioilla on velvollisuus tukea yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa lojaalisuuden ja keskinäisen yhteisvastuun hengessä sekä kunnioittaa unionin toimintaa tällä alalla. EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan avulla luodaan yhteistä tilanneku- vaa ja varautumista, paikataan yhteisesti tunnistettuja suorituskykypuutteita, luodaan
52
yhteisiä (esimerkiksi jaettuja, yhteiskäytössä olevia, yhteisesti hankittuja tai yhteisiin vaatimuksiin perustuvia) suorituskykyjä sekä parannetaan yhteistoimintakykyä soti- laallisen avun vastaanottamiseen ja antamiseen.
EU-sopimuksen 42 (7) artikla sisältää määräyksen EU:n jäsenvaltioiden keskinäisestä avunannosta.
”Jos jäsenvaltio joutuu alueeseensa kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen koh- teeksi, muilla jäsenvaltioilla on velvollisuus antaa sille apua kaikin käytettä- vissään olevin keinoin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan 51 artiklan mukaisesti. Tämä ei vaikuta tiettyjen jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolus- tuspolitiikan erityisluonteeseen.
Tämän alan sitoumusten ja yhteistyön on oltava Pohjois-Atlantin liiton puit- teissa tehtyjen sitoumusten mukaisia, ja Pohjois-Atlantin liitto on jäseninään oleville valtioille edelleen niiden yhteisen puolustuksen perusta ja sitä toteut- tava elin.”
EU:n keskinäisen avunannon lauseke perustuu YK:n peruskirjan 51 artiklaan, jonka mukaan YK:n jäsenvaltio voi käyttää kansainvälisen oikeuden mukaista puolustautu- misoikeuttaan, jos se joutuu aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Puolustus voi olla myös kollektiivista, jos hyökkäyksen kohteeksi joutunut valtio pyytää apua.
Keskinäisen avunannon lausekkeen sanamuoto pohjautuu lähes sanatarkasti Län- si-Euroopan unionin (Western European Union, WEU) perustamissopimuksen eli niin sanotun Brysselin sopimuksen tekstiin vuodelta 1948. Jäsenvaltioiden keskinäistä so- lidaarisuutta ja sitoutumista yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan pyrittiin lujittamaan sisällyttämällä lauseke Lissabonin sopimuksella EU-sopimukseen. Se sisäl- lytettiin EU-sopimuksen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevaan osioon, millä samalla vahvistettiin yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan sisäistä ulottuvuutta. Unio- nin ulkopuolella toimeenpantavan kriisinhallinnan ohella huomioitiin tarve unionin sisällä tapahtuvalle yhteistyölle sotilaallisiin uhkakuviin vastaamiseksi.
Keskinäisen avunannon lauseke on luonteeltaan jäsenvaltioiden välinen sitoumus, jolla ei luoda uutta toimivaltaa EU:lle. Avunantolauseke on jäsenvaltioita yhtäläisesti vel- voittava. Se kohdistuu samalla tavoin unionin kaikkiin jäsenvaltioihin. Lausekkeeseen
53
liitetyt viittaukset tiettyjen maiden erityisasemaan tai Pohjois-Atlantin liiton puitteissa tehtyihin sitoumuksiin eivät luo viittausten kohteina oleville jäsenvaltioille varaumaa olla osallistumatta avunantolausekkeen täytäntöönpanoon. Viittaukset tiettyjen mai- den erityisasemaan tai Naton rooliin eivät poista määräyksellä luotua avunsaantioike- utta miltään jäsenvaltiolta. Keskinäisen avunannon lauseke jättää avoimeksi sen tavan, jolla muiden EU:n jäsenvaltioiden tulee tukea hyökkäyksen kohteeksi joutunutta jäsen- valtiota. Käytännössä kukin jäsenvaltio tekee omat päätöksensä avun antamisesta ja sen muodoista. Avunantolauseketta on katsottu voitavan soveltaa myös muussa kuin YK:n peruskirjan 51 artiklan tarkoittamassa hyökkäystilanteessa EU:n perussopimus- ten yleisen solidaarisuuden perusteella.
EU-sopimus jättää lausekkeen käyttöönoton ja sen toimeenpanoa koskevan päätök- senteon yksityiskohtia koskevat menettelytavat avoimiksi.
Lissabonin sopimuksen hyväksymistä koskevassa hallituksen esityksessä katsottiin todennäköiseksi, että sellainen suhteiden huonontuminen kolmannen maan kanssa tai muu vakava turvallisuuspoliittinen uhka, joka antaisi aiheen keskinäisen avunan- non lausekkeen mukaiseen avunpyyntöön, olisi tullut unionin rakenteisiin jo prosessin aiemmissa vaiheissa. Avunantolausekkeen käyttöönotto nousisi todennäköisesti esiin unionin keskeisissä elimissä, kuten Eurooppa-neuvostossa ja YUTP-valmisteluelimissä.
Keskinäisen avunannon lausekkeella on Suomen näkökulmasta vahva poliittinen ja pe- riaatteellinen merkitys. Lauseke korostaa EU:n keskeistä roolia Suomen turvallisuus- politiikassa. Suomelle on tärkeää, että EU:n asema Euroopan vakauden turvaamisessa säilyy ja merkitys turvallisuusyhteisönä vahvistuu. EU:n yhteisen turvallisuus- ja puo- lustuspolitiikan kehittäminen tukee tätä tavoitetta. Keskinäisen avunannon lauseketta on Suomen käsityksen mukaan tulkittava siten, että se edellyttää jäsenvaltioilta myös valmiutta antaa tarvittaessa apua, jos jokin jäsenvaltio joutuu alueeseensa kohdistu- van aseellisen hyökkäyksen kohteeksi.
Keskinäisen avunannon lauseketta ja Suomen kantoja on käsitelty Lissabonin sopimuk- sen voimaantuloon liittyvissä asiakirjoissa (muun muassa valtioneuvoston selonteossa valmistelukunnan tuloksista ja valmistautumisesta Euroopan unionin hallitustenväli- seen konferenssiin (VNS 2/2003 vp, s. 58; UaVM 4/2003 vp, s. 26 ja 27), valtioneuvoston selonteossa eduskunnalle Euroopan unionin perustuslakisopimuksesta (VNS 6/2005 vp, s. 105, 112; UaVM 2/2006 vp, s. 22 ja 23), valtioneuvoston selonteossa Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta 2004 (VNS 6/2004 vp, s. 55; PuVM 1/2004 vp, s.
54
19), hallituksen esityksessä Eduskunnalle Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaat- tamisesta (HE 67/2006 vp, s. 91, 97, 98 ja 114; UaVM 13/2006 vp, s. 6 ja7), hallituksen esityksessä Eduskunnalle Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta tehdyn Lissabonin sopimuksen hyväksymises- tä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (HE 23/2008 vp, s. 104, 111–113, 126, 127 ja 158; UaVM 6/2008 vp, s. 17–20), valtioneuvos- ton selonteossa Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta 2009 (VNS 1/2009 vp, s. 63, 70 ja 94; UaVM 5/2009 vp, s. 16) ja valtioneuvoston selonteossa Suomen turvalli- suus- ja puolustuspolitiikasta 2012 (VNS 6/2012 vp, s. 10, 55, 86 ja 87; UaVM 1/2013 vp, s. 24 ja 36). Ulkoasiainministeriö antoi ulkoasiainvaliokunnalle sen pyynnöstä (UaVM 13/2006 vp) myös erillisen VTT Teija Tiilikaisen laatiman selvityksen avunantovelvoit- teen vaikutuksista ja toimeenpanoon vaadittavista toimenpiteistä (UTP 7/2008 vp).
Ranska esitti Pariisin iskujen johdosta keskinäisen avunannon lausekkeen mukaisen pyynnön EU:n jäsenvaltioille ulkoasiainneuvostossa (puolustusministerit) 17 päivänä marraskuuta 2015. Lausekkeeseen ei ollut aiemmin vedottu, eikä sen toimeenpanoa koskevia kysymyksiä tai sen vaikutuksia ollut juurikaan käsitelty EU:n jäsenvaltioiden keskuudessa. Ranska ei esittänyt EU:n yhteisvastuulausekkeen aktivoimista eikä myös- kään konsultaatio- tai muita toimia Naton puitteissa. Puolustusministereiden käsitel- lessä asiaa 17 päivänä marraskuuta 2015 kaikki jäsenvaltiot käyttivät puheenvuoron, jossa esitettiin yksiselitteinen tuki Ranskalle ja sen esittämälle avunantolausekkeen aktivoinnille. Avun luonteen osalta Ranska totesi pyytävänsä kahdenvälistä apua kump- paneiltaan kunkin kykyjen mukaan. Vedottuaan keskinäisen avunannon lausekkeeseen Ranska kävi kahdenvälisiä keskusteluja jäsenvaltioiden kanssa niiden mahdollisuuksis- ta osallistua lausekkeen toimeenpanoon. Painopiste oli Ranskan kansainvälisen kriisin- hallintaosallistumisen korvaamisessa muiden EU-maiden toimin, ja Ranskan omien voimavarojen vapauttamisessa terrorismin vastaiseen taisteluun.
Suomessa asiaa käsiteltiin sekä EU-ministerivaliokunnassa että tasavallan presiden- tin ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan yhteisessä kokouksessa. Asiasta annettiin eduskunnalle tietoja valtioneuvoston kirjelmillä (UTP 15/2015 vp, UTPJ 21/2015 vp ja E 90/2015 vp). Myös Euroopan parlamentti hyväksyi täysistuntoäänestyksessään 21 päivänä tammikuuta 2016 päätöslauselman ”keskinäis- tä puolustusta koskevasta lausekkeesta (SEU 42 artiklan 7 kohta)” (P8_TA(2016)0019).
55
Ranskan EU:n jäsenvaltioille esittämä tukipyyntö on laajentanut jäsenvaltioiden kes- kuudessa aiemmin vallinnutta käsitystä keskinäisen avunannon lausekkeen soveltami- salasta. Aseellisella hyökkäyksellä on tähän saakka katsottu tarkoitetun ennen kaikkea kolmannen maan EU:n jäsenvaltioon kohdistamaa aseellista hyökkäystä. Ranskan tu- kipyynnön seurauksena vahvistui se, että lausekkeen soveltamisalan voidaan katsoa ulottuvan myös muihin, aseellisiin hyökkäyksiin rinnastuviin vakaviin turvallisuusuh- kiin. Ranskan toiminta osoittaa, että lausekkeeseen vetoaminen perustuu viime kä- dessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa huomioidaan myös poliittiset ja sotilaalliset näkökohdat.
! 
